“Mira,
toda esta documentación tiene que ver con el tema de Zona Franca”, nos
dijo un día, el entonces seremi de Hacienda, Christian García.
Ante nosotros una repisa se extendía por toda una pared, repleta de documentos.
Era
2016 y García iniciaba el camino que años después lo llevaría a
terminar un conflicto de casi una década con la Cámara Franca, el cual
permitiría la llegada de importantes inversiones privadas a una Zona
Franca de Punta Arenas que había permanecido estancada por años en esta
materia… Fue también la oportunidad para que García, de profesión
contador, se interiorizara como pocos en el complejísimo mundo de las
leyes de excepción de Magallanes, al punto que este año terminó
publicando un libro sobre la materia: “La Encriptada Ley Navarino”.
Por
eso, cuando esta semana surgió la propuesta de una comisión de 18
economistas convocada por el Gobierno, para revisar la normativa de Zona
Franca y las leyes de excepción, la pregunta fue obvia. ¿Se debe
revisar y modificar las leyes de excepción y la normativa de Zona
Franca?
Y
su respuesta fue enfática en señalar que antes de plantear una
modificación o cambios a la actual normativa se debe dimensionar si,
efectivamente, los objetivos que se plantearon al momento de su
creación, se han cumplido o no. “Hablar ahora de modificaciones a esta
normativa es apresurado y saltarse un paso”, enfatizó.
A
su juicio, ello también es válido cuando se habla de la Ley Navarino.
“Es una normativa que se hizo en dictadura y ¿cuál es su objetivo?”
-El poblamiento del territorio, un fin geopolítico, aventuramos.
“Puede
ser simplemente el desarrollo económico. Entonces, es muy importante
conocer bien el objetivo de estas normas y luego medir sus impactos en
función de aquello, pero hasta ahora, no se ha medido los impactos de
estas normativas, en función de los objetivos planteados para su
creación”, expresa.
Y por ello insiste en que hablar hoy de revisión o modificación de estas normativas es apresurado.
Y
sin embargo, una comisión técnica encargada por el actual gobierno,
planteó esta semana una total revisión de este régimen, en atención a su
elevado coste fiscal y cuestionables beneficios… a pesar que la
propia comisión expresó que no está entre sus objetivos pronunciarse
sobre la motivación geopolítica que motivaron su creación.
COMISIÓN
El
informe tributario fue encargado, entregado y dado a conocer este
viernes por una comisión técnica de economistas invitados por el
exministro de Hacienda, Ignacio Briones.
La llamada Comisión Tributaria
para el Crecimiento y la Equidad, fue convocada por el Ejecutivo con el
objeto de formar un órgano consultivo transversal, integrado por
expertos en materias tributarias, que revisen la actual estructura
tributaria y entreguen recomendaciones.
El
documento contiene las conclusiones del trabajo llevado a cabo por esta
comisión, a fines de 2020 y comienzos de 2021, e incluye
recomendaciones sobre la mantención, eliminación o modificación de
diversos beneficios tributarios hoy vigentes. El informe da cumplimiento
a los mandatos entregados a la Comisión Tributaria y concluye la
primera etapa de su revisión.
ZONA FRANCA
El
informe de los economistas indica que el “costo fiscal” que tienen las
exenciones que reciben las zonas francas es muy alto y, por lo tanto,
recomiendan revisar estos beneficios, con el objetivo de ver si es
posible lograr un mejor resultado de costo y beneficio para esas zonas,
considerando también el problema de contrabando que se podría estar
produciendo en estas zonas, sobre el cual no existe una estimación
precisa.
El
texto señala que existe variada legislación aplicable a Zonas Extremas
que establecen Zonas Francas (“ZF”) y Regímenes Preferenciales (DFL 341
de 1977, Ley 18.392, Ley 19.149, Ley 19.420, Ley 19.606, Ley 19.853, DFL
15). Todos estos últimos se refieren a las leyes de excepción como la
Ley Tierra del Fuego y Ley Navarino.
De
lo anterior, se desprende que el informe encargado por el gobierno
busca revisar y desmantelar las leyes de beneficio para las zonas
extremas, en especial las indicadas.
REPORTE OCDE/FMI
El
informe considera y usa como base de trabajo el Reporte Económico
entregado por la OCDE/FMI que se refiere a las Zonas Francas de Iquique y
Punta Arenas.
El
informe reconoce que el objetivo de estas leyes es de tipo demográfico,
desarrollo económico y geopolíticos. Sin embargo, señala claramente que
no consideró las variables geopolíticas. “A la Comisión Tributaria no
le corresponde evaluar los objetivos geopolíticos que los legisladores
buscaban alcanzar cuando se crearon estas dos Zonas Francas, pero
comparte las dudas expresadas por el Reporte OCDE/FMI en cuanto a si los
instrumentos actualmente en uso y, en especial, las Zonas Francas con
la multiplicidad de exenciones descritas, son las más adecuadas para
alcanzar los objetivos”, dice el documento.
En
esta evaluación, se determinó que el Gasto Tributario producto de todas
las exenciones que reciben las Zonas Francas asciende a US$540 millones
anuales, de los cuales US$ 470 millones (un 87%) corresponde a la
exención de IVA y aranceles.
Por
otra parte, el mismo informe considera que el costo fiscal podría ser
mayor a esa cifra, producto del problema de contrabando que se
produciría en estas zonas, sobre el cual no existe una estimación.
La Comisión Tributaria estima que el problema de contrabando no es la única falencia.
Indicado
en el párrafo precedente, las franquicias tributarias existentes abren
espacio para la elusión y evasión tributaria, las cuales también son
difíciles de estimar en su magnitud.
El
Reporte OCDE/FMI recomendó evaluar si los mecanismos actualmente en
vigor para las ZF son los más adecuados y sugirió considerar la creación
de Zonas Económicas Especiales (ZEE) en su reemplazo.
“En
base al estudio desarrollado por el Banco Mundial y al elevado costo
fiscal que tienen las exenciones que reciben las Zonas Francas (cerca de
US$ 500 millones anuales), se recomienda revisar estos beneficios, con
el objetivo de ver si es posible lograr un mejor resultado de costo y
beneficio para esas zonas”.
Esta
recomendación fue apoyada por la mayoría de los integrantes de la
comisión. El voto de minoría del economista Claudio Agostini, fue aún
más tajante. “Respecto de los regímenes de Zona Franca, soy partidario
de eliminar todos los beneficios tributarios de zonas francas. La
evidencia internacional es que no generan mayor inversión, ni tampoco
más empleo, pero sí abren espacios importantes de evasión y elusión
tributaria junto con aumentar los costos de administración y
fiscalización del sistema tributario (Papke, 1991; Boarnet y Bogart,
1996; Peters y Fisher, 2002; Couch y J. Barret, 2004). Adicionalmente,
generan inequidades tributarias horizontales importantes y aumentan
espacios para el contrabando. Por estas razones, muchos países los han
ido eliminando y Chile debiera seguir el mismo camino y buscar otros
instrumentos -no tributarios- de política pública para promover el
desarrollo económico en zonas extremas o áreas geográficas con altos
niveles de pobreza o desempleo”.
SEREMI HACIENDA
La seremi de Hacienda, Lil Garcés, recordó que hoy existe un contrato de concesión vigente con Zona Franca, hasta 2030.
Por
ello, enfatizó que es un documento que no ha emanado del Ministerio de
Hacienda, sino por una comisión de 18 economistas. “Esto es algo que hay
que tomarlo y evaluarlo en su mérito por el ministerio, pero no existe
una decisión por parte del ministerio, sino que es un instrumento base
para ser evaluado por el ministerio para la probable toma de decisiones a
futuro, pero no es algo que indique que va a haber alguna modificación o
se esté pensando en cambiar la Zona Franca de Punta Arenas”.
Garcés
subrayó que el documento plantea hacer más eficiente el actual sistema,
antes que eliminarlo, pero admitió que “ha pasado mucho tiempo desde
que se instaló el régimen de Zona Franca, por lo que no es malo generar
una revisión frente a estos temas”.
RENTA PRESUNTA
También
la comisión propuso eliminar la renta presunta que pagan los pequeños
agricultores y considera que no debe haber crédito especial a la
construcción. Por lo tanto, la Comisión Tributaria recomienda eliminar este beneficio.
Al
respecto, se estima que el objetivo del beneficio puede lograrse
mediante otros instrumentos de política pública más efectivos y
equitativos.
IVA
Otra
situación grave es el tema del IVA a los servicios, donde la Comisión
Tributaria recomienda gravar con IVA todos los servicios, sin
distinción, y mantener o establecer exenciones para casos justificados
de acuerdo con criterios preestablecidos.
Vale
decir, quiere aplicarle IVA a todos los servicios que hoy son exentos y
que principalmente tienen relación con la prestación de las Pymes.
DIESEL
Por su parte, el
informe también golpea al sector Transporte al recomendar incorporar el
impuesto al Diésel en la base del IVA, y evaluar la incorporación de
otros impuestos específicos.
En
lo referente al crédito del Impuesto Específico al Diésel para empresas
de transporte de carga, la Comisión Tributaria recomienda eliminar el
beneficio.
En
la segunda parte de la revisión de esta Comisión Tributaria se
efectuarán recomendaciones generales al diseño de la tributación de los
combustibles.
Asimismo,
en lo referente al impuesto específico al diésel para industrias, la
Comisión Tributaria recomienda eliminar el beneficio sujeto a una
posterior reevaluación atendidas las eventuales modificaciones al
impuesto verde y considerando las recomendaciones que se realicen sobre
la materia en la segunda parte de la revisión de esta Comisión
Tributaria.