Un
informe de análisis tributario encargado por el gobierno del Presidente
Piñera, fue entregado y dado a conocer ayer por una comisión técnica de
economistas invitados por el exministro de Hacienda, Ignacio Briones.
La
llamada Comisión Tributaria para el Crecimiento y la Equidad (curioso
nombre) fue convocada por el Ejecutivo con el objeto de formar un órgano
consultivo transversal, integrado por expertos en materias tributarias,
que revisen la actual estructura tributaria y entreguen
recomendaciones.
El
documento contiene las conclusiones del trabajo llevado a cabo por esta
comisión, a fines de 2020 y comienzos de 2021, e incluye
recomendaciones sobre la mantención, eliminación o modificación de
diversos beneficios tributarios hoy vigentes. El informe da cumplimiento
a los mandatos entregados a la Comisión Tributaria y concluye la
primera etapa de su revisión.
Zona Franca y Leyes de excepción
El
informe de los economistas indica que el “costo fiscal” que tienen las
exenciones que reciben las zonas francas es muy alto y, por lo tanto,
recomiendan revisar estos beneficios, con el objetivo de ver si es
posible lograr un mejor resultado de costo y beneficio para esas zonas,
considerando también el problema de contrabando que se podría estar
produciendo en estas zonas, sobre el cual no existe una estimación
precisa.
El
texto señala que existe variada legislación aplicable a Zonas Extremas
que establecen Zonas Francas (“ZF”) y Regímenes Preferenciales (DFL 341
de 1977, Ley 18.392, Ley 19.149, Ley 19.420, Ley 19.606, Ley 19.853, DFL
15). Todos estos últimos se refieren a las leyes de excepción como la
Ley Tierra del Fuego y Ley Navarino.
De
lo anterior, se desprende que el informe encargado por el gobierno
busca revisar y desmantelar las leyes de beneficio para las zonas
extremas, en especial las indicadas.
El
informe considera y usa como base de trabajo el Reporte Económico
entregado por la OCDE/FMI que se refiere a las Zonas Francas de Iquique y
Punta Arenas.
El informe
reconoce que el objetivo de estas leyes es de tipo demográfico,
desarrollo económico y geopolíticos. Sin embargo, señala claramente que
no consideró las variables geopolíticas. “A la Comisión Tributaria no le
corresponde evaluar los objetivos geopolíticos que los legisladores
buscaban alcanzar cuando se crearon estas dos Zonas Francas, pero
comparte las dudas expresadas por el Reporte OCDE/FMI en cuanto a si los
instrumentos actualmente en uso y, en especial, las Zonas Francas con
la multiplicidad de exenciones descritas, son las más adecuadas para
alcanzar los objetivos”, dice el documento.
En
esta evaluación, se determinó que el Gasto Tributario producto de todas
las exenciones que reciben las Zonas Francas asciende a US$540 millones
anuales, de los cuales US$ 470 millones (un 87%) corresponde a la exención de IVA y aranceles.
Por
otra parte, el mismo informe considera que el costo fiscal podría ser
mayor a esa cifra, producto del problema de contrabando que se
produciría en estas zonas, sobre el cual no existe una estimación.
La
Comisión Tributaria estima que, además del problema de contrabando
indicado en el párrafo precedente, las franquicias tributarias
existentes abren espacio para la elusión y evasión tributaria, las
cuales también son difíciles de estimar en su magnitud.
El
Reporte OCDE/FMI recomendó evaluar si los mecanismos actualmente en
vigor para las ZF son los más adecuados y sugirió considerar la creación
de Zonas Económicas Especiales (ZEE) en su reemplazo.
Revisión de Zona Franca
“En
base al estudio desarrollado por el Banco Mundial y al elevado costo
fiscal que tienen las exenciones que reciben las Zonas Francas (cerca de
US$ 500 millones anuales), se recomienda revisar estos beneficios, con
el objetivo de ver si es posible lograr un mejor resultado de costo y
beneficio para esas zonas”.
Esta
recomendación fue apoyada por la mayoría de los integrantes de la
comisión. El voto de minoría del economista Claudio Agostini, fue aún
más tajante. “Respecto de los regímenes de Zona Franca, soy partidario
de eliminar todos los beneficios tributarios de zonas francas. La
evidencia internacional es que no generan mayor inversión, ni tampoco
más empleo, pero sí abren espacios importantes de evasión y elusión
tributaria junto con aumentar los costos de administración y
fiscalización del sistema tributario (Papke, 1991; Boarnet y Bogart,
1996; Peters y Fisher, 2002; Couch y J. Barret, 2004). Adicionalmente,
generan inequidades tributarias horizontales importantes y aumentan
espacios para el contrabando. Por estas razones, muchos países los han
ido eliminando y Chile debiera seguir el mismo camino y buscar otros
instrumentos -no tributarios- de política pública para promover el
desarrollo económico en zonas extremas o áreas geográficas con altos
niveles de pobreza o desempleo”.
Renta Presunta
También
la comisión propuso eliminar la renta presunta que pagan los pequeños
agricultores y considera que no debe haber crédito especial a la
construcción. Por lo tanto, la Comisión Tributaria recomienda eliminar
este beneficio. Al respecto, se estima que el objetivo del beneficio
puede lograrse mediante otros instrumentos de política pública más
efectivos y equitativos.
Otra
situación grave es el tema del IVA a los servicios, donde la Comisión
Tributaria recomienda gravar con IVA todos los servicios, sin
distinción, y mantener o establecer exenciones para casos justificados
de acuerdo con criterios preestablecidos.
Vale
decir, quiere aplicarle IVA a todos los servicios que hoy son exentos y
que principalmente tienen relación con la prestación de las Pymes.
Por
su parte, el informe también golpea al sector Transporte al recomendar
incorporar el impuesto al Diésel en la base del IVA, y evaluar la
incorporación de otros impuestos específicos.
Seremi de Hacienda
La seremi de Hacienda, Lil Garcés, recordó que hoy existe un contrato de concesión vigente con Zona Franca, hasta 2030.
Por
ello, enfatizó que es un documento que no ha emanado del Ministerio de
Hacienda, sino por una comisión de 18 economistas. “Esto es algo que hay
que tomarlo y evaluarlo en su mérito por el ministerio, pero no existe
una decisión por parte del ministerio, sino que es un instrumento base
para ser evaluado por el ministerio para la probable toma de decisiones a
futuro, pero no es algo que indique que va a haber alguna modificación o
se esté pensando en cambiar la Zona Franca de Punta Arenas”.
Garcés
subrayó que el documento plantea hacer más eficiente el actual sistema,
antes que eliminarlo, pero admitió que “ha pasado mucho tiempo desde
que se instaló el régimen de Zona Franca, por lo que no es malo generar
una revisión frente a estos temas”.
Exbiseremi
En
tanto, el exbiseremi de Hacienda y Economía, Christian García, indicó
que “éste es otro más de los documentos técnicos que se han elaborado en
los últimos años y que se siguen elaborando sobre la materia”.
García,
autor del libro “La Encriptada Ley Navarino” donde analizó en
específico este cuerpo legal, dijo que, antes de plantear una
modificación o cambios de la actual normativa de excepción vigente en
Magallanes, es necesario generar los instrumentos para dimensionar si,
efectivamente, los objetivos planteados al momento de su creación se han
cumplido o no. “Hablar ahora de modificaciones a esta normativa, es
saltarse un paso y apresurado”.